深化人民陪审制度创新问题研究，分析查找人民陪审员制度在立法和实践中的瑕疵问题，研究制定人民陪审员制度在管理运行中的机制措施，切实发挥人民陪审员制度作用，全面提升人民陪审员治理体系和治理能力现代化。

    摘要:治理体系  治理体制  工作流程

    本文仅围绕全国人大常委会制定的《关于完善人民陪审员制度的决定》和最高人民法院相继出台的关于人民陪审员制度的规定要求（下称《决定》、《规定》），剖析人民陪审员制度与实践不相适应问题，阐述规范完善人民陪审员制度的创新举措，结合十八届四中全会关于以法治国关于司法体制改革和陪审工作实际，提出粗浅认识和建议，针对人民陪审员在实践中的异化现象，提出有效且具操作性的建议，有望对陪审工作实际有所帮助，也借此机会与同仁磋商学习。

    一 人民陪审员制度存在的问题

    （一）出庭机制形同虚设

    《决定》、《规定》明确规定由人民陪审员参加案件审理的，应当在人民陪审员中随机抽取。实践中有的人民陪审员常年驻庭，有的成为法院的临时人员，不仅参加案件审理还承担法院其他工作，形成事实上的编外法官，明显与《决定》、《规定》要求不符，人民陪审员在实践中形同虚设，无法发挥应有作用，。

    （二）实践履职异化

    人民陪审员是应法院要求或根据案情参与到庭审的，实际工作中，法官往往选择是本院的临时人员或熟识人员担任陪审员，这就造成了人民陪审员工作任务不均衡，履职比例失调。同时也无法彰显人民陪审员制约法官的应有作用，与设立人民陪审员的初衷相违背。

    （三）陪而不审、合而不议

    人民陪审员参审案件，有的只是挂个名，有的相当于旁听人员，有的陪审员无法参与到庭审中，人民陪审员只起陪衬角色，没有从实质上去审，陪而不审。在案件合议时，虽然人民陪审员享有与法官有平等的表决权，但由于对案件只陪不审，对案件事实、法律适用吃不准，拿不透；业务素养不高，表决时提不出真知灼见；与的人民陪审员不敢担责，往往认为自己不是主审法官，如果与主审法官意见相左，影响自己的出庭率。对于当庭不能合议的案件，合议笔录往往由书记员代签，更有甚者根本就不合议。大多陪审员只是名义角色，参审案件陪而不审、审而不合、合而不议，议而不签现象严重，使陪审功能无法发挥应有功能。

    （四）退出机制不健全

    对不符合陪审员任职规定的陪审员，上述法律规定的退出机制不具操作性，且规定的过于繁琐；无法建立人民陪审员正常流动机制，使优秀人民陪审员留到陪审员队伍里，无法盘活存量。

    （五）、陪审案件范围不明晰

    那些案件必须人民陪审员参加，那些案件不应人民陪审员参加，那些案件人民陪审员可以参加，都应予以明确。现行做法哪些案件应由人民陪审员参与审理，完全由法官自行决定，法官随意性较大，有的法官流于形式，成为摆设，更有的合议庭挂上人民陪审员名字，实际不参与陪审，法官自己完成，影响案件质量，监督制约作用弱化。

    人民陪审员制度之所以存在以上诸多问题，既受客观因素制约也存在主观方面误区。审判实践中，对制度认识表浅，制度执行不严肃，人民当家作主和依法治国的相互关系处理不到位，亟待加强人民陪审员制度研究，加强队伍管理，提升履职能力。

    二、人民陪审员制度在落实完善中的改革措施

    实现人民陪审员制度的功能作用，解决陪审工作的突出问题，就要在制度的落实和完善上分析研究，提出对策，改革创新，健全陪审制度，推进陪审工作。

    （一）完善陪审出庭机制

    在选任人民陪审员之初将一定名额分配给妇联、残联、工会和共青团等单位，同时也适当考虑那些具有一定专业知识背景的人，如从事医学、建筑、金融等领域工作的人员，对其进行相应的分类，并在电脑中建立“专家型”陪审员信息库，针对不同类型案件优先在具有相应专业知识或职业特点的陪审员范围内随机抽取，“专家型”人民陪审员能够利用自己的专业知识解决审判中的疑难问题，有利于查清案件事实，划分责任。 采用滚动排庭、按序排庭、分类排庭、按质排庭等灵活机动、运行严密等方式，逐步实现人民陪审员治理体系现代化。

    （二）规范陪审工作流程

    审判庭应在案件开庭前三日就所需人民陪审员人数、开庭时间、地点、案号、案件性质、合议庭成员、联系电话等事项，填写《人民陪审员参加庭审申请（通知）书》，连同案件起诉状副本一并送交陪审办，陪审办根据申请（通知）书要求确定人民陪审员。人民陪审员接到开庭通知后，提前阅读起诉状或与审判员联系查阅案卷，做到开庭前知晓案情。陪审办就人民陪审员参加庭审活动期间履职情况制作《人民陪审员参审工作考核表》、《人民陪审员参审工作登记表》，《考核表》涵盖法庭纪律、司法礼仪、道德规范以及参审能力等内容，由合议庭对人民陪审员进行考评；《登记表》包含参审案件相关信息、简要案情、评议意见、本人所做主要工作等，由人民陪审员自行填写。庭审结束后，人民陪审员将已经填写完整的《考核表》、《登记表》交回陪审办，陪审办登记后存入人民陪审员个人档案，作为人民陪审员工作记录和考核依据。

    （三）细化陪审案件合议规则

    人民陪审员在案件评议过程中自主、独立发表意见，人民陪审员的意见写入评议笔录并在评议笔录上签字。但对不能当庭评议或签字的案件，陪审办登记备案后以销号递减的形式确定是否评议。陪审办、审判庭、审判质量管理办公室横向联动，相互监督，控制和杜绝饱受诟病的陪而不审，审而不合，合而不议，议而不签的瑕疵案件发生。设立应急庭和撤销庭登记制度。应急庭多发生在案件调解不成需开庭审理、独任程序转普通程序、审判庭忘记通知人民陪审员参加庭审等情形。撤销庭多发生在诉讼当事人未按审判庭要求到庭，也有审判庭将案件撤消后，未及时通知人民陪审员，导致人民陪审员到庭后不能参加庭审的情形。

    （四）建立参审考核制实行优胜劣汰制

    实行“一案一登记”，以平时考核与年终考核相结合方式，对陪审工作业绩、工作态度、审判纪律、审判作风等方面进行考核，考核结果作为表彰奖励的依据。

    建立绩效考核制度，根据人民陪审员参与陪审案件的数量、效果等情况，每季度集中发放办案补助；年底对在陪审工作中表现突出的人民陪审员按照法院优秀工作人员同等标准予以表彰，对怠于履行职责或违反纪律制度的，提请市人大常委会予以免职。人民陪审员队伍，积极发挥人民陪审员在陪审工作中的作用。

    严格规范人民陪审员的司法行为，明确拒绝参加审判活动、违反审判纪律或经考核发现不能胜任陪审员工作的，将提请市人大常委会免去人民陪审员职务，并及时组织遴选新的人民陪审员参与陪审工作。

    （五）、建立正面清单、负面清单

    明确人民陪审员参审案件的范围，明确陪审员履职职权，明确人民陪审员的待遇，明确人民陪审员参与案件的流程，明确人民陪审员责任，适时建立正面清单。有些案件人民陪审员不应参加，有些有明确范围，但不能参加案件范围还是模糊，适时建立负面清单。

    深化人民陪审员制度研究，改革完善人民陪审员制度，发挥人民陪审员制度作用是一个大课题！