强制拆除违法建筑应符合法定程序

    ——张国民诉内内黄县城市管理行政执法局行政强制案

    编写人：滑县人民法院 吕万众

    裁判要旨

    行政机关根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律的规定拆除违法建筑时，应严格按照《中华人民共和国行政强制法》等法律法规规定的程序依法进行。行政机关拆除违法建筑如果违反了法定程序，人民法院应依法判决确认该行政机关的行政行为违法。

    案情

    原告张国民。

    被告内黄县城市管理行政执法局。

    原告张国民诉称：2015年1月，我与内黄县农业机械制造有限责任公司签订《门面房租赁合同》，内黄县农业机械制造有限责任公司准许我在土地上自建房舍。我依据合同的约定于2015年4月份在该土地上修建了四间彩钢房屋。2015年12月15日左右的一天，被告的工作人员对我说这个彩钢房是违章建筑，让我拆除。在被告处，我的街坊也是被告的工作人员张静伟、执法队长董军波他们说让我走个程序，一个女工作人员拿出一叠印好的手续，不让我看上面的内容，只是让我在每一张上签字按手印，我都照他们的要求在每一张手续上签了名、按了手印，但没有签写日期。我所签名和按手印的各种手续，被告工作人员没有给我一张。2016年1月21日凌晨5时左右，被告20人左右并带铲车将我的彩钢房全部铲塌。我发现后多次找被告索要行政处罚决定书等，他们不给我任何手续。被告的行为给我造成了巨大财产损失。原告认为，被告的行政行为属于暴力执行，严重违反《行政处罚法》第31、32、42条和《河南省行政执法条例》第23、24条和《条例实施细则》第18条的规定，剥夺了我的陈述权和申辩权和要求听证的权利。请求法院依法确认被告内黄县城市管理行政执法局用铲车推倒原告彩钢房的具体行政行为违法；判令被告恢复原告彩钢房的原状。

    被告内黄县城市管理行政执法局辩称：一、我局依法享有本行政区域内城市管理工作的职能。职权依据为《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《河南省人民政府关于在内黄县城区开展城市管理相对集中行政处罚工作的批复》以及《内黄县开展城市管理相对集中行政处罚工作的实施方案》第三条等。二、我局拆除原告张国民的彩钢房是严格按照法律程序实施的。我局工作人员巡查中发现原告张国民的违法行为，通过立案审批，现场勘验，下发责令改正通知、责令停工通知，又询问了当事人，确认张国民存在违法行为；之后经过集体讨论，拟对张国民进行处罚；随后进行听证告知、行政处罚事先告知、送达《行政处罚决定书》；张国民在收到《行政处罚决定书》后，没有行政复议，也没有提起行政诉讼，到期也没有履行拆除义务；我局随后请示县政府决定实施强制拆除，依法向张国民送达了《强制拆除违法建设催告书》，并进行了公告，之后又向张国民送达《强制拆除通知书》，张国民仍不履行拆除义务，我局随后组织人员依法强制拆除了其违法建筑。三、张国民没有取得《建设工程规划许可证》，在县城规划区内搭建彩钢房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，违法事实清楚，依法应当拆除。我局拆除违法建筑，有充分的事实依据。请求法院依法驳回原告张国民的诉讼请求。

    法院经审理查明，2015年元月1日，原告张国民与内黄县农业机械制造有限责任公司签订《门面房租赁合同》，约定原告租赁内黄县农业机械制造有限责任公司位于凤凰路中段路北东西长14.5米、南北长5.5米的门面土地使用，原告可以在该土地上自建房舍，费用自理。其后，原告在该土地上建造砖混彩钢顶房屋，面积约为70.81平方米。2015年10月15日，被告内黄县城市管理行政执法局对原告张国民作出内执罚字[2015]第0155号行政处罚决定，认定原告于2015年9月3日在硝东一路东段路北有未办理《建设工程规划许可证》建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，对原告作出了责令停止建设，限三日内拆除的处罚决定。2016年1月21日，被告组织人员对该原告建造的该房屋实施了强制拆除。

    审判

    滑县人民法院审理后认为：本案中，被告内黄县城市管理行政执法局实施的行为是被告作为行政机关强制执行其作出的行政行为的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，被告依法具有实施该行为的行政职权。但是，被告实施强制执行行为，应严格按照《中华人民共和国行政强制法》第四章规定的行政机关强制执行程序进行。本案中，被告在实施强制执行过程中，程序上存在以下违法之处：第一，未给予当事人行使相关权利足够的时间。1.被告在其作出的内执罚字[2015]第0155号行政处罚决定书中，限原告2015年10月18日前拆除，但是在2015年10月18日当天即向内黄县人民政府提出关于对张国民违法建设实施强制拆除的请示，并向原告发出强制拆除违法建设催告书；2.在向原告发出的强制拆除违法建设催告书中载明“要求张国民在收到决定书10日内履行决定”，不但与处罚决定书中实际确定的履行期限2015年10月18日相矛盾，而且显然没有给原告留足10日的自动履行期限；3.在向原告发出的强制拆除违法建设催告书中，“责令张国民于收到本催告书之日起3日内，自行拆除违法建筑物”，却在2016年1月20日即向原告发出关于对违法建设实施强制拆除的公告及强制拆除通知书，中间显然没有给原告留足3日的自动履行期限。第二，未依法作出书面的强制执行决定并送达原告。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，……”；第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”本案中被告显然未履行该项程序。第三，实施强制拆除的时间违反法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，被告对原告作出内执罚字[2015]第0155号行政处罚决定并送达处罚决定书的时间是2015年10月15日，且在处罚决定书中将原告直接向人民法院起诉的时间错误确定为三个月，而从当时至被告实施强制执行的时间2016年1月21日，期间显然不足六个月，明显违反法律规定。综上所述，本案中，内黄县城市管理行政执法局实施的强制执行行为严重违反法律规定的程序，依法应予撤销。但是由于被告实施的拆除行为系事实行政行为，不具有可撤销内容，故应依法确认该行为违法。对于原告张国民要求确认被告推倒其彩钢房的行为违法的诉讼请求，本院依法予以支持。原告张国民在本案中同时提出要求判决被告恢复其彩钢房原状的诉讼请求。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“ 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”同时，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，原告张国民作为被拆除房屋的建设人，未能提供其已经就建设的房屋申请办理了建设工程规划许可证的相关证据，显然违反了该款规定，不能证明其房屋为合法建筑，被告侵犯了其合法权益。在此情形下，原告要求被告对其被拆彩钢房恢复原状，显然缺乏事实根据与法律依据，对其该诉讼请求本院依法不予支持。基于上述原因，滑县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告内黄县城市管理行政执法局于2016年1月21日作出的强制拆除原告张国民建设的彩钢房的行为违法；二、驳回原告张国民要求判决被告内黄县城市管理行政执法局对其被拆除的彩钢房恢复原状的诉讼请求。案件受理费50元，由被告内黄县城市管理行政执法局负担。宣判后，双方当事人均未上诉，判决已生效。

    评析

    长期以来，违法建筑的顽疾层出不穷，禁而不止。政府部门也在违法建筑方面加大了处罚和拆除力度。但是由于种种原因，在违法建筑的拆除行为中，行政机关往往存在程序违法的情形，而且，一旦强制拆除行为被确认为程序违法，违法建筑物所有人往往会要求行政赔偿，使得相关行政执法部门的工作进退两难。滑县人民法院法官在审理本案过程中，主要把握和厘清了以下几个方面的问题：

    一、本案所涉建筑物为违法建筑无疑。

    《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“ 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。” 该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，原告张国民作为被拆除房屋的建设人，未能提供其已经就建设的房屋申请办理了建设工程规划许可证的相关证据，显然违反了该款规定，其所搭建的彩钢房显然属于违法建筑。

    二、行政机关强制拆除违法建筑也应符合法律规定的相关程序。

    程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应依照相应的法定程序进行，即使行政相对人有违法行为在先，行政机关也不得针锋相对，“以违法制违法”，违反法定程序履行法定职责。本案中，一方面，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，被告内黄县城市管理行政执法局依法具有强制拆除案涉费为建筑的行政职权；另一方面，由于《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关实施强制执行行为应该遵循的法定程序作了十分明确、具体、详细的规定，被告拆除原告的违法建筑，当然应该严格依照相关规定进行。

    三、被告拆除原告违法建筑的程序严重违法。

    本案中，被告拆除原告建设的彩钢房的程序多出违反法律规定：一是行政程序中未给予当事人行使相关权利足够的时间。二是未依照《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定作出书面的强制执行决定并送达原告。三是实施强制拆除的时间违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的有关规定，等等。因此，被告内黄县城市管理行政执法局实施的强制执行行为由于严重违反法律规定的程序，依法应予撤销。但是由于被告实施的拆除行为系事实行政行为，不具有可撤销内容，故应依法确认该行为违法。

    四、对于违法建筑原则上不予赔偿。

    实践中，如拆除行为被确认为程序违法，对于该建筑物所有人是否予以赔偿，仍然存在较大争议。但是，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”规定的精神，国家对于行政机关造成当时人合法权益损害的行为才予以赔偿，违法建筑的所有人由于不能证明其建设的合法性从而不能证明被告侵犯了其合法权益，其要求赔偿显然缺乏法律依据。因此，对于违法建筑原则上应不予赔偿。需要说明的是，如果行政机关未遵循法定程序拆除违法建筑导致相对人的损失扩大，行政机关应对损失扩大的部分予以赔偿。

    编写人：滑县人民法院  吕万众